Como você define planejamento?
Utilize o seu bloco de anotações para construir sua definição.
A palavra planejamento, segundo o Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, é definida como “fazer o plano de; definir antecipadamente um conjunto de ações ou intenções; ter algo como intenção” (FERREIRA, 2018), ou seja, é o oposto de improvisar, fazer ao acaso.
Os primeiros estudos sobre planejamento datam do início do
século XX, entre 1906 e 1916, e foram desenvolvidos por Taylor (Administração Científica) e Fayol (Teoria Clássica da Administração). Ambos engenheiros que entendiam a necessidade de adotar métodos racionais e organizados para obtenção dos resultados de uma tarefa (PEREIRA, 2014).
De lá para cá, diferentes pensadores e áreas do conhecimento, como administração, economia e ciências sociais, vêm se dedicando ao estudo do planejamento. Embora as definições sejam diversas, é consenso que o planejamento é um processo – ou seja, não é pontual – em que se busca organizar previamente as atividades para a obtenção dos melhores resultados possíveis pretendidos na saúde (BRASIL, 2016; PEREIRA, 2014; RIVERA; HARTMAN, 2003).
O planejamento é fundamental também para o monitoramento e a avaliação. Ouça o áudio no qual Patrícia Pássaro, enfermeira sanitarista, explica a importância do planejamento para a saúde.
O planejamento é um processo contínuo, sistemático e intencional de definição de objetivos e ações para o alcance dos efeitos esperados. Deve contemplar todos os parâmetros para a realização das atividades necessárias.
É nele que são definidos os custos, as atividades, os prazos de execução, os recursos humanos, materiais e financeiros necessários, e o plano de acompanhamento da sua operacionalização. É a partir do planejamento que o monitoramento e a avaliação acontecem.
O monitoramento permite acompanhar a execução do plano e a adoção de medidas corretivas ou desvios de rota necessários para o alcance dos objetivos propostos pelo planejamento.
O planejamento é, portanto, fundamental para o monitoramento e para a avaliação, pois é a partir dele que o gestor pode acompanhar a implementação do plano, o desempenho e o progresso rumo aos objetivos de curto, médio e longos prazos. Nesse sentido, é importante que o monitoramento e a avaliação já sejam pensados desde o momento do planejamento. Ou seja, o planejamento já deve contemplar o processo de monitoramento e de avaliação.
É importante compreendermos que o planejamento, o monitoramento e a avaliação se retroalimentam. Isto é, nós monitoramos e avaliamos o que foi planejado, e planejamos a partir dos achados do monitoramento e da avaliação.
O SUS é constituído de ações e serviços de saúde executados em todo o território nacional. E para que os resultados dessas práticas sejam os melhores possíveis, é indispensável que haja planejamento.
As práticas de planejamento no SUS estão incluídas no processo de gestão do sistema. Portanto, são inerentes a ele. No dia a dia dos gestores está a responsabilidade de executar atividades que, ao serem cumpridas, contribuem para a melhoria da qualidade de vida da população. São elas:
A Lei Orgânica da Saúde, de 19 de setembro de 1990 (Lei n. 8080/1990), que prevê a elaboração do Plano de Saúde, traz em seu Capítulo III, "Do planejamento e Orçamento", a instituição da lógica de ascendência do planejamento e orçamento no SUS, do nível municipal até o federal (BRASIL, 1990a).
As diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do SUS foram instituídas na Portaria n. 3.332, de 28 de dezembro de 2006, e revogada pela Portaria n. 2.135, de 25 de setembro de 2013, que define os instrumentos de gestão do SUS.
Consistem em documentos oficiais e obrigatórios para as três esferas de gestão, que garantem o funcionamento do sistema. São eles:
Como são específicos de cada nível de gestão, há PS, PAS e RAG municipais, estaduais e federal. Todos se interligam no processo de gestão integrada e ascendente do SUS.
É o instrumento principal de planejamento para definição e execução das ações de saúde em cada esfera de gestão do SUS.
O PS reúne todas as políticas e os compromissos de saúde da respectiva esfera de gestão, por um período de quatro anos. É elaborado no primeiro ano da gestão em curso e executado a partir do ano seguinte, até o primeiro ano da gestão subsequente. Deve ser submetido à apreciação do respectivo Conselho de Saúde e ter ampla divulgação para a sociedade.
A Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990, define assim Conselho de Saúde: "Em caráter permanente e deliberativo, é o órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo" (BRASIL, 1990b).
O Plano de Saúde deve conter, minimamente, os seguintes itens:
A direção do SUS é única, de acordo com o inciso I do art. 198 da Constituição Federal, sendo exercida em cada esfera de governo pelo seu respectivo órgão (BRASIL, 1988). Na esfera da União (governo federal), pelo Ministério da Saúde; na esfera estadual e distrital, pela respectiva secretaria estadual de saúde; e na esfera municipal, pela respectiva secretaria municipal de saúde (BRASIL, 1990a).
Observe que há uma assincronia entre o período de vigência do plano e o do governo. O do PS se inicia a partir do segundo ano de governo e se finda no primeiro ano do governo subsequente.
Descrita por processos analítico-sintéticos, possibilita a caracterização, medição e explicação do perfil de saúde-doença de uma determinada população, incluindo os agravos, problemas de saúde e seus determinantes (ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD, 1999). Permite ainda a identificação de necessidades e prioridades, a seleção de intervenções adequadas e a avaliação dos seus efeitos na saúde (ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD, 1999).
Descrita por processos analítico-sintéticos, possibilita a caracterização, medição e explicação do perfil de saúde-doença de uma determinada população, incluindo os agravos, problemas de saúde e seus determinantes (ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD, 1999). Permite ainda a identificação de necessidades e prioridades, a seleção de intervenções adequadas e a avaliação dos seus efeitos na saúde (ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD, 1999).
Como o próprio nome diz, direcionam, ou seja, são orientações, guias, rumos que definem o caminho a ser seguido pelo plano.
As diretrizes do PS são propostas pelo Conselho Nacional de Saúde (CNS) e pelas Conferências Nacionais de Saúde, realizadas a cada quatro anos.
Expressam o resultado que se deseja alcançar, ou seja, a transformação da situação a qual se propõe modificar.
Quantificam os objetivos estratégicos priorizados. São organizadas em medidas de mudanças anuais e quadrienais. As metas anuais são entregas gerenciais executadas ano a ano. As quadrienais são entregas analisadas como compromissos legais de governo, usualmente constam do Plano Plurianual (PPA), seguindo o calendário político e orçamentário do país. As metas devem ser estabelecidas realisticamente, considerando os recursos disponíveis e a capacidade operacional das instituições que as executam.
Os indicadores são medidas com significados, e não apenas arranjos numéricos.
Eles servem para:
Os indicadores são essenciais nos processos de monitoramento e avaliação, pois permitem acompanhar o alcance das metas.
Consideradas fundamentais para a gestão do plano. É importante definir a priori os mecanismos de monitoramento e avaliação para os quatro anos de vigência do Plano de Saúde. Isso possibilitará a identificação de problemas, o controle dos prazos para a execução das ações programadas e o fornecimento de informações para subsidiar a tomada de decisão, em tempo oportuno, e corrigir rumos.
Metas são indicadores, mas nem todo indicador é uma meta!
O indicador só se torna meta quando ele quantifica um objetivo. Exemplo:
Objetivo: realizar oficinas de capacitação em M&A.
Meta: realizar 30 (100%) oficinas em M&A no ano em curso.
Indicador: número de oficinas realizadas no ano em curso oupercentual de oficinas realizadas no ano em curso.
Reflita e sistematize, no seu bloco de anotações, o diagnóstico situacional contido no Plano Municipal de Saúde da sua cidade, a partir dos aspectos relacionados a seguir:
É importante compreender a diferença entre a análise situacional de saúde e o diagnóstico
de saúde.
A PAS define as ações e os serviços de saúde que serão executados, no período de um ano
(12 meses) de exercício, para o atingimento das diretrizes, dos objetivos e metas definidos no PS, além de prever a alocação de recursos orçamentários a serem executados.
Ela estabelece o que será feito e quanto será gasto no período de um ano de exercício financeiro (ano-calendário), e é elaborada no ano em curso para execução no ano subsequente.
Tem como base o PS e se utiliza de critérios de priorização para estabelecer as ações e os serviços que serão executados, além de observar estrita correlação com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O PPA é um instrumento previsto no art. 165 da Constituição Federal, destinado a organizar e a viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da República. Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas do governo para um período de quatro anos e os caminhos trilhados para viabilizar as metas previstas (BRASIL, 2020a).
A LOA estabelece os orçamentos da União, por intermédio dos quais são estimadas as receitas e fixadas as despesas do governo federal. Na sua elaboração, cabe ao Congresso Nacional avaliar e ajustar a proposta do Poder Executivo, assim como faz com o PPA (BRASIL, 2021).
Use seu bloco de anotações para fazer os seus registros.
Após realizar a atividade, convidamos você a fazer uma reflexão sobre sua resposta.
Em sua análise, você pode ter considerado uma diversidade de aspectos:
O RAG apresenta o alcance das metas propostas e os problemas encontrados na rota para alcançá-las. Baseia-se nas ações e nos serviços estabelecidos na PAS, no período de um ano.
A Portaria MS/GM n. 2.135, de 25 de setembro de 2013, estabelece, no art. 6º:
§ 1º, que o Relatório de Gestão contemplará os seguintes itens:
É o instrumento de prestação de contas dos gestores do SUS à sociedade. Deve ser elaborado por eles e encaminhado para a análise do respectivo Conselho de Saúde, até o dia 30 de março do ano seguinte à execução orçamentária.
O RAG, além de permitir ao gestor apresentar os resultados alcançados com a execução da PAS, orienta eventuais redirecionamentos que se façam necessários no PS. Portanto, é um instrumento que subsidia a avaliação da gestão por parte das três esferas de gestão.
Observe que o RAG permite a análise da execução de um ano de gestão, retomando as intenções declaradas anteriormente. Assim, além de ser um instrumento de prestação de contas, serve à autoavaliação da gestão e dá transparência pública aos recursos disponibilizados e executados em saúde para toda a população.
Analise a relação entre o PPA, o PS e a PAS e reflita sobre a importância da convergência entre ações e serviços propostos nos três documentos.
Em seguida, comente sobre a relevância da coerência dessa relação para a transparência do RAG.
Utilize seu bloco de anotações para registrar suas reflexões.
Como comentamos anteriormente, o PS é o instrumento central de planejamento para definição e implementação de todas as iniciativas no âmbito da saúde, de cada esfera da gestão do SUS, para o período de quatro anos. O plano explicita os compromissos do governo para o setor saúde e reflete, a partir da análise situacional, as necessidades de saúde da população e as peculiaridades próprias de cada esfera.
O PS configura-se como base para a execução, o acompanhamento, a avaliação da gestão do sistema de saúde e contempla todas as áreas da atenção à saúde, de modo a garantir a integralidade dessa atenção.
A elaboração do PS é orientada pelas necessidades de saúde da população, considerando as premissas de governo, as diretrizes do Conselho Nacional de Saúde (Conass) e da Conferência Nacional de Saúde (CNS).
Figura 1 – Orientadores e estrutura do Plano Nacional de Saúde e do Plano Plurianual
Para saber mais sobre a relação e a relevância entre planejamento, monitoramento e avaliação, sugerimos as seguintes leituras:
Vamos exercitar o que estudamos. Relacione os itens listados a seguir com os respectivos instrumentos de planejamento:
Como vimos, o planejamento é indispensável para uma boa gestão do SUS. Além dos três instrumentos principais (PS, PAS e RAG), outros documentos ou ferramentas de gestão também são adotadas no processo de planejamento, monitoramento e avaliação do SUS.
Veja no quadro a seguir uma síntese de alguns documentos e ferramentas de gestão e seus respectivos marcos legais.
É importante compreender a diferença entre os três instrumentos.
Uma das confusões frequentes é entre o PS e o PAS. Ambos são instrumentos aplicáveis às três esferas de gestão, mas o PS é o instrumento de planejamento que envolve os quatros anos de gestão; e o PAS é a programação anual das ações e serviços necessários e suficientes para o alcance das metas previstas no PS.
O RAG é fundamental para subsidiar e acompanhar o alcance das metas anuais e quadrienais. Uma das principais dificuldades da gestão é a produção de indicadores fidedignos para o monitoramento do trabalho previsto e dos efeitos esperados. Indicadores de qualidade são fundamentais para a prestação de contas aos órgãos de controle, à sociedade, além de serem indispensáveis para o planejamento estratégico.
Observe que a finalidade dos instrumentos analisados neste tema é subsidiar o planejamento, as iniciativas, o monitoramento e a avaliação das ações consideradas estratégicas para prevenir, controlar e eliminar os problemas de saúde coletiva e dos serviços de saúde prioritários em cada território. A esse conjunto de ações denominamos intervenção, objeto do nosso estudo no próximo tema.
