Que benefícios os sistemas de monitoramento em políticas e serviços de saúde proporcionam ao SUS?
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Compreende-se que as instituições e suas unidades operacionais são consideradas locais funcionais independentes, que requerem monitoramento e avaliação constantes, tanto do ponto de vista dos usos do financiamento quanto da responsabilização dos seus resultados e produtos. Monitoramento e Avaliação (M&A), apesar de suas conceituações diversas, são ações que focam no acompanhamento de intervenções variadas, quais sejam, políticas, programas e projetos, em distintas áreas e diversos contextos de aplicação.
SegundoJannuzzi (2016, p. 108),
monitoramento é uma atividade regular de acompanhamento de processos-chave, previstos na lógica de intervenção de um programa, e que permite rápida avaliação situacional e identificação de anormalidades na execução deste, com o objetivo de subsidiar a intervenção oportuna e a correção tempestiva, para garantir a obtenção dos resultados e impactos que ele deve provocar.
Na perspectiva do Departamento de Monitoramento e Avaliação (Demas), do Ministério da Saúde (MS), "o monitoramento deve ser instrumento de acompanhamento, correção de rumo e apoio à tomada de decisão, extrapolando a lógica de prestação de contas à direção, possibilitando a constante repactuação do plano" (BRASIL, 2013, p. 28). Nesse sentido, segundo Santos, Reis e Cruz (2010), o monitoramento verifica se o funcionamento do programa está ocorrendo conforme planejado, ou se os efeitos esperados podem ser identificados.
Assim, é possível direcionar o foco mais preciso da avaliação, que descreve os processos operacionais da intervenção, permitindo verificar em que medida os efeitos observados podem ser atribuídos à intervenção (SANTOS; REIS; CRUZ, 2010).
De acordo com Jannuzzi (2016), um sistema de monitoramento verifica três dimensões básicas de operação de um programa, isto é:
Avaliar não é apenas mensurar; é parte de um julgamento realizado a partir de um determinado e contextualizado referencial de valores.
Com base em sua experiência e na leitura das perspectivas sobre monitoramento em saúde, descreva pelo menos uma que você considera mais próxima da sua realidade.
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Para conhecer outras definições ou perspectivas sobre monitoramento, sugerimos as leituras:
A construção de um sistema de monitoramento tem como objetivos gerar aprendizagem organizacional e subsidiar melhorias na intervenção, com o aperfeiçoamento na organização, a eficiência e qualidade da gestão, visando transparência e accountability. Também possibilita melhor tomada de decisão e permite a comunicação de boas práticas e experiências entre programas e projetos.
Accountability
O significado de accountability varia entre entidades do setor público e privado. Em políticas públicas, o sentido envolve a apreciação de contas à sociedade e aos órgãos de controle. No contexto de gestão por resultados e desempenho de sucesso, considerado como alcance de metas, está relacionado a concepções de imputação, ou seja, à responsabilização, o que significa um grande desafio para gestores públicos locais.
Jannuzzi (2016) procura diferenciar, contudo, um sistema de monitoramento de natureza gerencial de outro, de perfil analítico, no sentido de que “o primeiro busca entender melhor a regularidade e disfuncionalidades no fluxo de transformação de insumos em resultados; o segundo, checar se os resultados, produtos, processos estão sendo alcançados por determinado nível de recursos alocados” (JANNUZZI, 2016, p. 111).
No âmbito do SUS, consideramos primordial a definição de Reis, Oliveira e Sellera:
Um sistema de avaliação do SUS pode ser entendido como um conjunto de programas de avaliação, relativamente independentes, mas relacionados, concatenados e complementares entre si, de modo a formarem um complexo que vise produzir, por meio de avaliações, um conjunto de informações necessárias e estratégicas ao desenvolvimento e qualificação do SUS, quanto ao cumprimento de seus princípios e diretrizes (REIS, OLIVEIRA, SELLERA, 2012, p. 4).
Nesse sentido, observe que o sistema de avaliação inclui diversas iniciativas. Explore, nos exemplos a seguir, a composição do sistema de avaliação nas políticas e programas de saúde no Brasil.
Para saber mais sobre sistema de M&A no SUS, sugerimos as leituras:
São seis as etapas mais frequentes e necessárias para construir um sistema de monitoramento e avaliação. Destacamos que ele materializa as diretrizes em M&A da instituição, empresa ou governo. Assim, deve ser contextualizado e responder aos interesses dos principais atores envolvidos.
Para a elaboração e implementação de um sistema de monitoramento factível e sustentável, as seis etapas devem considerar as influências do contexto e dos atores. Conheça melhor cada uma dessas etapas:
Nesta etapa, verifica-se qual a capacidade da instituição para realizar M&A. Inclui recursos humanos disponíveis (quem será responsável) e perfil de competências disponíveis; estrutura, incluindo bases tecnológicas de informática e conectividade (onde será realizado?); financiamento necessário (como e quanto será o custeio?); e parcerias institucionais.
É necessário estabelecer os objetivos do sistema de monitoramento, para uma determinada organização, e o que se pretende alcançar por meio deles. Considere a importância de esclarecer a concepção de sucesso e problemas para cada componente a ser monitorado. Políticas e programas têm efeitos tangíveis e não tangíveis.
Para a definição do que será monitorado, é necessário estabelecer o funcionamento interno dos sistemas e a entrega dos produtos, em interface com as diferentes instâncias do Ministério da Saúde e demais instituições conveniadas.
O ciclo do monitoramento deve estabelecer:
O plano de medidas especifica os indicadores a serem utilizados, as metas e a matriz de informação que sustentarão a sua elaboração.
Basicamente, um sistema de monitoramento inclui indicadores e metas relativos às funções finalísticas da intervenção, de suas atividades, e deve ser flexível para acomodar os efeitos inesperados. De acordo com Garcia (2015), existem diferentes tipos de indicadores, classificados conforme o que se espera mensurar:
Variáveis relevantes para o sucesso do programa e que estão fora da governabilidade dos atores envolvidos.
Evidenciam as transformações produzidas na realidade social (sobre o público-alvo), por conta da execução do programa.
A construção do sistema requer um plano de sustentabilidade que defina como ocorrerá a sua revisão e adequação. É preciso que o sistema apresente capacidade de adaptação, conforme as mudanças e transformações da instituição, definição de periodicidade de revisão e maneiras para garantir a sustentabilidade das ações previstas e as inovações institucionais.
Que tal explorar um exemplo prático do Ministério da Saúde?
Figura 1 – Sistemática de monitoramento trimestral do Plano Estratégico Completo, em 2012
Com base nas etapas para a construção de um sistema de monitoramento, relacione os objetivos por nível de prioridade:
Identifique, em seu contexto de trabalho, uma intervenção que precisa ser monitorada. Em seguida, reflita se o sistema de monitoramento está adequado aos objetivos pretendidos, considerando os itens:
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Conforme Cardoso Júnior (2015), o modelo dos componentes estratégicos das políticas públicas possui “módulos inter(in)dependentes”, com especificidades e estratégias particulares. Porém, mesmo sendo organizados de forma independente, só podem fazer sentido em conjunto, em intercomunicação. O autor define que os primeiros quatro módulos são referentes aos momentos da dinâmica de planejamento estratégico. Veja a seguir.
Teoria geral do problema principal, por meio da construção da árvore de problemas: contextualização e caracterização do problema, estabelecendo a relação entre a causa crítica e consequências.
Teoria geral do programa, por meio da estruturação das operações e ações. Localização das entregas de bens e serviços aos distintos públicos-alvo ou beneficiários finais dos programas.
Identificação de riscos e oportunidades à implementação e ao desempenho institucional dos programas, por meio da construção da árvore de fatores críticos de contexto.
Processamento técnico-político da capacidade de governo propriamente dita, por meio da melhor combinação possível entre capacidade, processos, entregas de bens e serviços, resultados, impactos.
Identificação e organização ambientes e atores relevantes para a tomada de decisão.
Identificação de fontes e metodologias que possibilitem a criação de indicadores mais adequados às capacidades e necessidades organizacionais, à efetividade das entregas, aos resultados e impactos das políticas públicas.
Projeção de tendências reais em curso e desenho de trajetórias possíveis ou desejáveis das políticas ou programas governamentais.
Incorporação de tecnologias de georreferenciamento, sistemas e aplicativos telemáticos, visando a auxiliar na montagem da plataforma de harmonização lógica.
Realização de checagem e avaliação de consistência dos diversos módulos do modelo, possibilitando a sua atualização.
Demonstração de lacunas, problemas e ajustes de formatação e conteúdo.
Para saber mais sobre M&A em políticas e programas públicos, sugerimos as leituras:
Neste tema, evidenciamos a importância do M&A para a condução adequada de políticas, programas e projetos em saúde pública, nas diversas instituições e organizações, bem como a variedade de modelos que podem ser aplicados, a depender do contexto e da complexidade da intervenção e dos problemas enfrentados. Além de ressaltar os três fatores mencionados, apresentamos os principais elementos que todo sistema de monitoramento deve conter, a fim de obter um resultado proveitoso, embasar a tomada de decisão útil e promover o desenvolvimento institucional.
Assim, sistemas de monitoramento e avaliação são necessários para o funcionamento das instituições e para os diversos atores envolvidos, tais como gestores, profissionais, financiadores e para o bem-estar social.
No próximo tema, retomaremos a discussão explorando o papel dos principais atores e a qualidade em sistemas de monitoramento e avaliação.
